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对加强地方人大监督工作的几点思考

2017-06-20 该页已被阅读 次 来源 巴彦淖尔市人大网

张鸿杰

    我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会制度是我国政权的基本组织形式。中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法和法律赋予人大的职权,主要有立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。对地方人大及其常委会来说,监督权是基本职权,也是运用频率最高的职权。地方人大常委会成立十多年来,在完善人民代表大会制度,加强监督工作方面进行了积极的探索和实践,积累了比较丰富的经验,监督力度逐步加强,方式方法不断创新,注重实效上下功夫,可以说“年年有进步、届届有发展。”但由于历史和现实的原因,监督工作仍然是一个薄弱环节,也是广大人民群众最为关注的问题之一。

  一、当前人大监督工作存在的问题

   (一)法律赋予的监督权力没有运用到位。在现有的监督方式中,地方人大运用比较多的是听取和审议工作报告,开展执法检查,组织代表视察,受理人民群众申诉控告和检举等由于监督机制不健全,一些地方的人大常委会,在监督工作中存在着“三多三少”的现象,即程序性监督多,实质性监督少;一般性监督多,针对性监督少;具体行政行为监督多,宏观行政行为监督少,尤其是询问、质询、特定问题调查罢免和撤职等刚性监督手段很少运用,有的地方甚至从未运用。

(二)目前行之有效的一些监督方式尚未取得法律效力。近几十年来,地方人大常委会在行使监督权中,探索创造出一些新的监督方式,如工作评议、个案监督、专项督查、推行执法责任制和错案追究制等,在实践中取得了实效。但这些新的监督方式并不是法律设定的。由于在现行的宪法和法律中找不到具体的规定,各地人大在实际工作中只能根据自己的理解采取不同的做法,最后产生的法律效果也可能不一样,影响了人大行使权力的严肃性。

(三)监督工作力度不够。这几年来,执法检查、代表视察等监督形式年年都在搞,但还存在着走过场的现象。有的对基层单位检查多,对政府职能部门监督少,把大部分时间在查看事先安排好的基层单位,而很少检查政府行政部门的行政执法过程,关注这些代表国家依法行使公共职权的机关是否依法、认真、有效地履行了应有的职责。事实上,人大监督工作在一定意义上说,是监督“吏”而不是监督“民”。对存在的问题缺乏深入剖析,有的不敢碰硬,只提些原则性意见,和风细雨,一团和气,最后过关结束

二、人大监督工作存在问题原因分析

造成以上问题的原因是多方面的。既有历史的渊源,也有法律的不完善,还有思想观念的因素。几千年的“人治”传统思想对现实中国的深刻影响,民主法制建设道路的曲折和艰难决定了监督工作的开展必然任重而道远。

(一)法律本身不够完善。目前有关人大制度和人大工作的法律已经不少,但法律规定的原则性和人大工作的具体操作性之间还存在着差距。第一,行使权力的范围不清晰,如政府的行政决定权和人大的重大事项决定权如何界定,到底什么样的事项算是重大事项还比如,“一府两院” 一些应该提请人大及其常委会讨论决定的重大事项,往往自行决定,或由政府提请党委讨论决定,致使人大及其常委会的重大事项决定权难以行使,另外,人大常委会决定的重大事项得到有效实施由于一些决定、决议调研不够深入,可操作性比较差,决议、决定作出后,对实施情况检查力度又不够,对决定权的行使没有与立法、监督、任免等职权结合起来,从而在很大程度上制约了重大事项决定权的行使。人大及其常委会可以撤销同级政府不适当的决议、决定,那么“不适当”的具体含义和范围是什么,这些问题亟待法律予以具体规定。第二,监督程序不到位。所谓程序,是指人们从事法律行为时必须遵循和履行的法定的时空要素、步骤和方式,相对于实体权力来说,程序合法是个重要的问题但宪法和地方组织法对地方人大监督程序缺乏明确的、可操作性的规定,可以说没有细则,不够健全,特别是处置、惩戒程序缺位,如法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定法律责任。人大及其常委会没有通过“一府两院”的工作报告,怎么办?对受质询机关的答复不满意,怎么办?这些问题在现行法律中都无法找到答案,往往导致监督工作处于尴尬和无可奈何的境地。

  (二)人大监督理论研究相对滞后。人民代表大会制度不是人大及其常委会的制度,而且应该是规范整个国家机关组织形式的制度,属于宪法学的研究范围。但事实上,宪法因它的高高在上而一直倍受冷落,况且,宪法学的研究方向和重点并不在人大制度。全国专门研究人大制度的学术机构和刊物也比较少,有关人大监督方面的专题文章也见之不多。人大理论研究的滞后对人大工作的影响是巨大的。对工作中出现的新情况新问题,由于理论没有作出回答,再加上人大本身所具有的政治性和高度敏感性,必然导致在实际工作中用老办法套用新问题或者对新问题绕道行之,长期以往,人大整体工作难有突破。

(三)监督机构自身建设尚需加强。随着依法治国、建设社会主义民主法治国家的进程加快,人大的监督任务也越来越繁重,加强人大队伍建设显得尤为重要。目前,各级人大常委会组成人员年龄普遍偏大,大多只能任职一届,有些只求平稳过渡到退休,机关干部基本都是“四平八稳”,严格按程序工作,很少有创新。每逢换届时常出现大换班,影响了人大工作的连续性。特别是旗县级人大专职委员几乎没有,专业化程度不高,严重制约监督效力的发挥。同时,人大干部对外交流、提拔也比较困难一定程度地影响了人大机关干部的工作积极性和上

三、对加强人大监督工作的几点思考

人大的监督权是人民代表大会制度的重要组成部分,是人民当家作主,管理国家事务权力的重要体现。回顾和总结以往的实践,笔者认为,人大及其常委会用足用好这项权力,仍然任重而道远,必须从以下几个方面有所作为。

(一)重视人大理论研究。理论创新是社会实践的基础,也是推动社会实践不断向前发展的必然要求。民主法制建设进程的加快呼唤人大理论研究的深化,人大工作日益丰富的实践要求人大理论研究的拓展,可以说,没有理论创新,思想就会僵化,行动就会故步自封,工作难以进步。我国的人民代表大会制度的设立虽已六十多年,地方人大常委会的设立也已三十多年,但人大理论体系的建设还很不完备,还有不少空白。我们的理论工作者要敏感地感受实践中创造出来的人大工作新思想、新观念,及时而科学地进行总结,上升到理论的高度加以认识并用以指导工作。

(二)探索创新监督方式。坚持与时俱进,是马克思主义的理论品质。做好人大工作也要坚持开拓创新,从1979年到现在,地方组织法经过次大的修改,地方人大的职权不断清晰和强化,这是党和国家尊重地方人大首创精神的具体体现。地方人大设立常委会三十多年,一直在不断探索创新。如我旗人大常委会先后针对全旗通讯网络、交通安全技术监控等问题进行了询问、专题询问,就是监督工作的一种创新,一种尝试,也收到了好的效果再如,组织人大代表向选民述职活动,由旗级人民代表大会选举产生的市级人大代表在常委会会议上轮流述职,旗人大代表向选民直接述职,增加了代表履行职责的自觉性和责任性,密切了人大代表与人民群众的联系,受到了社会各方面的肯定和好评。广大人民群众正是在这些创新中,直接感受到我国社会主义民主法制前进的步伐,感受到人大作用的不断增强。因此,地方人大在监督实践中,要解放思想、更新观念,在不违背宪法和法律的前提下,强化创新意识,发扬创新精神,提高创新能力,善于借鉴各地人大创造的新经验,大胆提出新观点、新思路、新办法,同时,要坚持实事求是,注重人大工作的稳定性、连续性,努力做到既不割断历史、又不迷失方向,既不落后于时代、又不超越阶段。把严格依法办事,科学求实和开拓创新有机结合起来,使人大监督工作提高到一个新水平。

(三)依法行使监督权力。人大的监督必须在坚持党的领导和人民立场的基础上依法进行必须坚持正确的监督原则,集体行使职权,不包办代替。即监督意向的确定,监督行为的实施,监督结论的形成,都要按法定程序,经过集体讨论,通过会议表决来决定。做到“尽职不越位,决定不指挥,监督不代替”。要针对人大代表和人民群众反映强烈的社会热点难点问题,有针对性地对某个部门或某个国家机关工作人员依法开展询问和质询,适时开展特定问题调查应将一切可行的监督方式纳入法制轨道,如质询、询问、撤职等刚性手段,要破除顾虑,敢于在适时实地运用,做到软硬兼施、恩威并重人大常委会依法运用这刚性监督方式,不仅不会造成令人担心的负面影响,而且还促进政府工作,使政府的各项工作受到人民群众的拥护和支持。

(四)努力提高监督实效。监督实效是人大监督工作的生命力所在,也是地方国家权力机关能否有作为、树权威的关键如何提高人大监督实效,是各级人大不断探索的一个重要命题。笔者认为,地方人大应紧扣经济社会发展大局,创新监督的方法和途径重点抓好选题、调研、审议、跟踪四个环节,切实提高监督实效。一要选好课题人大监督工作面广量大,如果贪多求全,往往会削弱监督力度和效果。为此,地方人大必须坚持“少精准”的原则,精选每年度的监督议题。:加强对财政经济工作的监督,顺利推进“十”规划启动实施;加强对地方重点项目和工程建设的监督,夯实发展平台;加强对科教文卫体等社会事业的监督,促进惠民政策和惠民工程落到实处;加强对法工作的监督,维护社会公平正义。二要深入调研。“没有调查,就没有发言权”。地方人大要把调查研究作为增强监督实效的基础环节,每次“人代会”、常委会会议召开前,都应组织人大代表、常委会组成人员围绕审议议题开展视察调研活动,了解掌握工作情况,作出客观实在、认真负责的调查情况报告。对一些重要议题的调研,可以采取上下级人大联动的形式,充分了解基层情况。三要认真审议。会议审议是常委会履行职能的主要方式,也是监督工作的重要环节。地方人大要在充分开展工作调研的基础上,精心组织好常委会的专题审议。要保证议题审议有充足的时间,会前发放审议材料。改进常委会审议方式,邀请本级和基层人大代表旁听审议事项,充分听取多方意见,同时可以通过开展工作评议、进行专题询问等形式审议政府工作,作出切实可行的审议意见。四要跟踪督办。常委会提出的审议意见能否在“一府两院”工作中得到贯彻落实,直接决定了人大监督工作的成效。地方人大应建立健全常委会审议跟踪监督机制,确保交办事项件件有回音。会议审议后及时整理组成人员的发言材料,交本级政府研究办理,并限期书面报告办理结果;常委会相关工作委员会要专门做好督办工作,必要时组织代表开展专项工作视察和检查,督促政府部门认真办理;承办部门在办结审议意见后,要及时书面报告人大,经主任会议或常委会会议通过。对审议意见办理情况进行满意度测评,测评未过半数的,要责成承办部门重新办理、重新报告。

(五)加强人大队伍建设。人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关。因此,要把人大队伍建设摆上议事日程。一方面,各级党委和人大要进一步优化代表结构,要突出把好基层人大代表的“进入关”,坚持代表的广泛性、代表性和先进性有机统一。加强和改进人大代表任职培训工作。每年至少组织一至两次人大代表集中培训学习活动。健全代表履职评价考核机制、激励约束机制和退出机制,建立健全代表履职档案制度。党委要按照规定要求配人大常委会组成人员,组成人员中的驻会人数要占总数的三分之二以上;要进一步优化人大常委会组成人员的年龄结构、知识结构和专业结构,增加经济、管理、法律等方面专业技术人员的数量。常委会组成人员至少要有三分之一能在换届时连任其中有部分人员能任满两届,以保持人大工作的连续性。同时,各级党委要重视和关心人大机关干部队伍建设,把人大机关干部的配备、培养、交流、选拔和使用纳入党委的干部队伍建设总体规划,切实推进人大机关与党委、政府、“两院”和其他机关之间的干部交流,要选拔一些后备干部到人大锻炼,也要注意从人大机关选拔一些优秀干部到党委、政府和“两院”任职,还要给人大各委办配备年轻的熟悉人大工作的副职,优先从人大机关干部中选拔任用,以充分调动人大机关内部干部职工的工作积极性和主动性。

 

作者系巴彦淖尔市人大工作研究会研究员