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关于许可对人大代表采取强制措施和暂时停止执行代表职务的探讨

2017-06-20 该页已被阅读 次 来源 巴彦淖尔市人大网

李明

    人大代表依法产生。普通公民一旦当选了人大代表,代表在人代会期间和闭会之后的履职行为将受法律保护。从这个角度讲,人大代表在任期间有一定程度的“司法豁免权”。当代表涉嫌违法犯罪时,就会不可避免的与公民平等适用的刑法原则产生碰撞,加上对法律相关条文理解上的偏差和一些法规的模糊性,地方各级人大常委会在是否许可对代表采取强制措施和暂停代表职务的法律适用中,理解不一,做法也不尽相同。因此,正确理解法律的有关规定、对两者之间的关系进行认真研究、不断完善和规范人大工作程序是非常必要的。

     一、许可对代表采取强制措施和暂停代表职务之间的关系

许可对人大代表采取强制措施源于人大代表人身自由特别保护权,是法律规定的一种程序。根据代表法第三十二条、组织法第三十五条规定:

“县级以上的各级人民代表大会代表,非经本级人民代表大会主席团许可,在本级人民代表大会闭会期间,非经本级人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。

对县级以上的各级人民代表大会代表,如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施,应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。

人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请,应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究,或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形,并据此作出决定”。

这样规定,是为了保证权力机关正常运转,从而体现出国家权力机关相对其他国家机关的权威性。

代表法第四十八条规定:“代表有下列情形之一的,暂时停止执行代表职务,由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会报告:

(一)因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;

(二)被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的。”

从以上法规可以看出,暂时停止执行代表职务与许可对代表采取强制措施分别属于对代表执行职务的约束和保障。因逮捕或拘留而被羁押,是停止执行代表职务的一种情形。两者有一定的联系,但在适用上又是先后有别、各自独立的。

实践中,许多地方人大常委会坚持将许可对代表采取强制措施与暂时停止执行代表职务同时进行,即在作出许可对代表采取强制措施的决定中,同时宣布从决定之日起暂时停止执行该代表的职务。在现实情况中,一般对人身自由采取强制措施的机关主要是公安和检察机关,而在向人大常委会提交的申请对代表采取强制措施的报告中,也只申请是否许可对代表采取措施事项,而不会申请暂时停止代表执行职务,所以常委会也无需就代表暂时停止执行职务向司法机关做出答复和决定。其他限制人身自由的措施,包括监视居住、行政拘留等治安措施,明显是不需要暂停代表职务的。

从逻辑上看,“许可”是“暂停”的法律基础,“许可”发生在先,“暂停”发生在,两者没有同期发生的必然性。司法机关只有得到人大或其常委会许可后,才能对代表采取逮捕或拘留强制措施;代表只有被羁押后,才能暂时停止执行代表职务。这一过程分别是从“许可”到羁押再到“暂停”的过程。

在许可对代表采取强制措施的决定中同时宣布从决定之日起暂时停止执行代表职务,必然导致代表在司法机关尚未实施逮捕或拘留进而羁押的情况下即暂时停止了执行代表职务,显然违反了程序,也侵犯了代表的合法权益

因此,笔者主张,人大主席团或其常委会对于需要采取逮捕或拘留强制措施的代表,在决定中只对采取逮捕或拘留强制措施作出许可,不同时对暂时停止执行代表职务作出表述。 

人大及其常委会接到司法部门申请对代表采取强制措施的报告后,就是否许可对代表采取强制措施要做出相应决定,面对这种情况,人大及其常委会有两种选择:一是许可,二是不许可。同时代表面临的情况可能是:一是代表确实涉嫌犯罪,需要由司法机关进行控制并做下一步的处理;二是代表在执行职务中,有可能触犯了某些单位或个人的利益而遭到了打击报复。为了保障司法公平公正,保障代表的合法权益,人大及其常委会需要认真细致的了解案件的相关情况。此时应由人大主席团或常委会主任会议委托工作机构先行调查,包括到司法机关调查相关案卷,与案件负责人谈话了解情况,必要时可与代表本人见面,最后形成调查报告供人大主席团或常委会会议参考,再由人大主席团或常委会做出是否许可的决定。

二、暂时停止执行代表职务的几个问题

首先,应搞清楚的是,由谁来决定代表暂时停止执行代表职务,暂停代表职务是指人大代表因出现某种情形而暂时停止执行代表职务,是法律规定可能出现的一种状态。根据代表法第四十八条的规定和代表法第三十二条的规定,如果县级以上的各级人民代表大会主席团或者常务委员会许可司法机关对人大代表予以逮捕、进行刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施,或者乡镇人民代表大会主席团接到司法机关对乡镇人大代表予以逮捕、进行刑事审判以及采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施的报告,那么暂时停止有关人大代表执行代表职务的情况即得到确认。只要出现代表法第四十八条规定的情形,代表职务就相应暂时停止执行。对此,全国人大常委会法工委1994年11月5日曾明确答复过青海省人大常委会:“暂时停止执行代表职务的,不必办理法律手续,可以在代表大会、代表团或常委会会议上对暂停代表职务予以宣布。”虽然这个答复至今已过去20多年,但新的代表法对规定未做出更改,就意味着暂时停止执行代表职务不存在由谁来决定的问题。从法理上来分析,暂时停止代表执行职务的法定情形是客观事实存在,不以人的主观意志为转移,因此也不存在决定不决定的问题。

其次,应搞清楚代表暂时停止执行职务的具体情况有哪几种。代表法第四十八条明确了暂时停止执行代表职务的两种情形:“因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的;被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利,正在服刑的”。

通常所说的“羁押”是一种逮捕、拘留决定以后的,依附于拘留、逮捕的剥夺公民人身自由的状态,不是一种独立的强制措施;而需要“暂停”的情形只是逮捕和刑拘,不包括行政拘留、司法拘留等羁押措施。全国人大法工委2004年9月14日在“关于暂停执行代表职务的法定情形的答复”中,明确指出:“根据有关法律的规定,还有一些其他限制人身自由的措施,包括:监视居住、取保候审、行政拘留、民事诉讼中的司法拘留。监视居住、取保候审,是部分限制人身自由的强制措施,行政拘留和司法拘留在一定期限内限制人身自由,期限一般在十五天以下。对代表实施上述几种限制人身自由的措施,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》未规定暂时停止代表职务,不宜暂时停止代表执行职务。如遇上述情况,可以酌情处理。不影响代表执行职务的,代表仍然可以参加代表大会或者闭会期间的活动,执行代表职务。代表无法执行代表职务的,可以向本级人大会议主席团或者人大常委会请假。如果不宜继续担任代表职务,可以根据情况由原选区或者选举单位罢免其代表职务或者劝其提出辞职。”

通常所说“正在服刑”的一般是指在看守所或监狱服刑,但实际上被判处缓刑或假释、保外就医的属于在监外服刑,至于监外服刑的缓刑期间是否也暂时停止执行代表职务?全国人大法工委2004年9月14日在“关于暂停执行代表职务的法定情形的答复”中,亦明确指出:“对于代表被判处拘役、三年以下有期徒刑,被宣告缓刑的,是否暂时停止代表职务,法律没有规定。我们认为,缓刑是指在缓刑考验期内不执行所判刑罚,因此,被宣告缓刑的,不属于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定的‘正在服刑’,不应暂停其执行代表职务。”

最后,应搞清楚暂时停止执行代表职务是否应当履行程续,虽然全国人大法工委曾对这个问题进行过答复,但是代表职务是一种政治职务、法律职务和责任职务,其执行与否影响到国家利益、人民群众利益,影响到相关机关的工作。因此,暂时停止执行代表职务,应当让社会有关单位及人员知晓,这就需要履行相应的程序。全国人大法工委答复中所称的不必履行法律手续,是指不必履行审查许可等决定类的手续,而不是指不履行其他工作手续。有的单位和群众甚至误认为,暂停代表执行职务,相当于罢免了代表。所以,此时应由人大常委会代表资格审查委员会就代表暂时停止执行职务的状态进行确认,向人大常委会作出报告,再由常委会办公室做两个方面的后续工作:一是以常委会名义作出暂时停止执行代表职务的公告,在代表大会、代表团和常委会会议上宣布。二是通知司法机关、相关单位和代表本人。这种做法既能体现对选举单位和代表本人知情权的尊重,也能保障司法机关更顺利的开展侦查、诉讼和审判等相关工作。

被暂时停止执行职务的代表有可能存在法院未审理完毕而代表暂时羁押的情况,为保障代表的个人隐私权利和避免社会的负面影响,暂时停止代表执行职务的事项不宜在全社会进行公告。

三、代表暂时停止执行职务后的有关工作

    各级人民代表大会的代表,经选区选民或人民代表大会选举产生,一旦被暂时停止执行代表职务以后,对于代表在原选区的活动和参与人民代表大会的各项工作都受到影响。所以笔者认为,作为人民代表大会常设机构的各级人大常委会,对被暂时停止执行代表职务的案件进展情况要密切关注,并要求司法机关及时向人大常委会通报相关案件的审理情况,待案件审理完毕后,要及时的对代表资格是否终止和恢复及时做出确认,既要保障代表的合法权益不受到侵害,又要支持司法机关的公平、公正司法。这主要是基于以下两个方面的考虑:

第一,人民代表大会代表一经选举产生,就意味着他具有了异于普通公民的特殊身份,相对于普通公民而言,人大代表应该具有先进性、代表性和广泛性三个性质,更应该模范遵守法律规定、社会规范、和社会公德。所以,对于法院审理定性被判决有罪的人大代表,已不再适合担任人大代表这一职务,人大常委会应及时委托工作机构与其本人见面谈话,劝其辞去代表职务,如本人不愿辞去代表职务,应由代表资格审查委员会将代表的情况在原选区或选举单位予以公告,由原选区选民或选举单位履行罢免程序。如原选区选民或选举单位不同意罢免,代表资格才能保留。现实情况中,有的代表被暂时停止执行职务后,人大及其常委会、选民都不再过问,以致于代表从羁押、审判到刑期结束虽具有代表资格,却不能参加任何代表活动和工作,这种是代表却不能依法继续履职的现象出现难免影响到人大及其常委会的社会形象。

第二,对于免于刑事处罚而恢复人身自由的代表,一旦暂时停止执行职务的情形消失,就不应该再处于“暂停”状态。代表法第四十八条第二款规定:“前款所列情形在代表任期内消失后,恢复其执行代表职务,但代表资格终止者除外”。也就是说解除羁押或服刑期满,就已经取消“暂停”状态。笔者曾经就见到过某位人大代表被暂停职务后,经法院审理判决免予刑事处罚并恢复人身自由,但本人却一直未参加过人民代表大会会议和各项代表活动。导致这个情况的出现可能是代表已经知道恢复了职务,但不愿再参加本级人民代表大会的各项工作,也可能是代表本人的法律意识欠缺,认为自己依然处于暂时停止执行职务状态当中,不能开展工作。所以,人大常委会代表资格审查委员会要对有此类情况的代表恢复执行职务及时确认,并告知代表和相关单位代表职务的恢复情况,这样既保障了代表的合法权益,又保证了人民代表大会代表队伍的纯洁性和完整性。

(作者系巴彦淖尔市杭锦后旗人大常委会财经委副主任、市人大工作研究会研究员)