乔国卿
“一府两院”由人大产生，为人大负责，接受人大监督是宪法法律明确规定的。立法权、监督权、任免权、重大事项决定权是人大及其常委会的基本权力。对于地方各级人大及其常委会来说，只有省、自治区人大及其常委会，设区的市和部分自治旗县人大及其常委会有立法权，其它地方各级人大常委会只有后三项权力，因此，监督工作成为地方人大工作的重中之重。人大系统和专家学者对“加强监督工作，增强监督实效”都在现行体制法律框架下进行了研究，特别是监督法出台后出现了新的研究热潮。提高对完善人民代表大会制度的认识，坚持在现有法律的框架内，与时俱进，改进监督方式，按照“党委决策在哪里，人大就将工作重点放在哪里”的工作思路，地方人大及其常委会要创新工作机制和工作方法，主动融入到当地的科学发展、民生改善和经济社会建设发展中，不断开创人大工作新局面，做到融入发展、参与发展、助推发展、加速发展，实现良好的政治效益、经济效益和社会效益。这应该是地方人大工作的关键着力点。
一、促进地方法制建设是地方人大推动发展工作的着力点
怎样保障国家长治久安？上世纪末，邓小平同志总结国内外的经验教训，得出的结论就是要高度重视制度建设，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。十八大以来，习近平总书记提出了许多治国理政的新理念新思想新战略，更加重视制度建设，坚持“把权力关进制度的笼子里”，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，其核心就是使民主制度化、工作法律化和规范化，一定要立足于从民主制度上解决问题。在我国民主制度中，最根本最重要的是人民代表大会制度，其中包括作为人民代表大会制度重要组成部分的人大监督制度。人大监督的实质，是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照党的主张、人民的意志和需要运转。古今中外的历史证明，掌握权力而不受制约，必然滥用权力、走向腐败。这是一个世界性的课题。但共产党的宗旨和社会主义的本质，是和腐败水火不相容的。毛泽东同志早在中国革命胜利前夕，在与来延安访问的黄炎培先生谈话时，就信心百倍地指出，我们党与历代王朝相区别，就是能够跳出始兴后衰、人亡政息的历史周期率，是因为我们已经找到新路，这条新路就是民主，就是监督。建国以来我们党的各项实践证明，背离了民主，失去了监督，也就脱离了法制的轨道，社会主义事业必然蒙受重大损失。改革开放以来，党和国家吸取正反两方面的经验和教训，更加重视民主和监督制度建设。习近平总书记提出：“要完善监督制度。反腐倡廉的核心是制约和监督权力。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效，做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。要着力改进对领导干部特别是一把手的监督，认真执行民主集中制”、“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。牛栏关猫是不行的。要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”为此，要想促进和推动发展，加强法制建设，为科学发展与和谐发展保驾护航是宪法和法律赋予各级人大及其常委会重要职责。地方人大及其常委会作为地方最高权力机构和同人民群众保持密切联系的代表机关，必须深入贯彻党的十八大精神，全面落实习近平总书记系列重要讲话精神，继续解放思想，全面深化改革创新，大力推进民主法制建设，依法推进各项事业的发展。
（一）强化地方民主法制建设是地方人大促进发展的本职要求
地方人大及其常委会要从实施区域协调发展战略的高度出发，加大地方经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设等方面相关法律法规执行情况的检查、调研工作，关注相关制度的建立和完善，着力解决地方政治、经济、社会、文化、资源、环境等广泛领域存在的主要问题，需要解决好经济秩序、生态秩序、社会秩序的协调问题，解决好各种利益和愿望的表达和协调问题。地方人大只有注重推进民主法制建设，充分发挥法律的规范、引导、促进和保障作用，才能依法处理好发展与人口、资源、环境的关系，才能使习近平总书记治国理政的新理念新思想新战略得到有效的践行和落实。
（二）促进地方民主法制建设是地方人大推动发展的监督保障
人大推动发展，最重要的制度保障就是民主法制。地方人大要不断强化依法监督工作，行驶好重大事项决定权，采取听取和审议专项工作报告、专题调研、质询、询问、特定问题调查等监督手段，推进“依法行政和司法公正”，大力推进民主法制建设，全面落实依法治国基本方略。从法制上体现以人为本，保障人民群众合法权益的理念，体现统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展的要求，体现社会组织和社会成员贯彻落实习近平总书记治国理政的新理念新思想新战略的责任，使地方发展建立在坚实的法治基础上并长期坚持下去。这是实现地方经济社会又好又快发展的必由之路，更是促进地方落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的监督保障。
（三）推进地方民主法制建设是地方人大加快发展的迫切需要
人大工作的自身发展也要体现在法制的建立与完善上，地方人大更应成为推进民主法制建设的模范。人大及其常委会必须进一步推动社会主义民主法制建设，把民主法制建设贯穿到解放思想、改革创新、推动发展的全过程。人大法制工作要根据党依法治国基本方略的要求，依照宪法和法律赋予的职权，加强行政和司法监督，积极探索监督新路子，不断提高监督实效，在促进本行政区域行政机关依法行政、司法机关公正司法、执法机关文明执法水平的提高方面，在保障和维护人民群众的合法权益方面，在维护社会稳定和政治安定方面做出新的更大的贡献。这是地方人大及其常委会践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，促进地方持续发展的迫切需要和愿望。
二、强化监督是地方人大促进发展和解决民生问题的着力点
“民生”就是人民的生计，是人的全部生存权和普遍发展权，是与实现人的生存权利有关的全部需求和与实现人的发展权利有关的普遍需求。民生好则国运兴。人民的日子过得怎么样，是国家建设得好与否的重要指标。民生是改革发展事业进步的重要标志。“民惟邦本，本固邦宁”，历史和实践的经验告诉我们，以人为本，改善民生，事关国家、民族的兴亡，万万不可轻视。“五大发展理念”要求我们妥善处理好经济与社会之间的关系，在经济发展的基础上实现社会全面进步。从根本上解决民生问题，还要靠法治。民生问题成了改革发展最紧迫、最重要的问题。然而，随着改革发展的不断深入，经济社会发展中的深层次矛盾和体制机制不健全的诸多弊病逐渐暴露出来，许多事关国计民生的重大问题长期得不到解决或者是解决得不够彻底，严重损害了党在人民群众中的崇高威望，严重影响了改革发展稳定的大局。近几年来，我国在食品安全、药品监管、安全生产等领域出现的重大问题，程度一次比一次严重，性质一次比一次恶劣，次次直接关系人民群众的生命安全和身体健康。从处理的情况看，每次都会处理一批人，下一个文件，出台一个规定，惩处力度一次比一次大，文件措辞一次比一次严厉，但问题仍然屡有发生，屡禁不止。解决民生问题要靠发展，但要想全面、可持续、健康的发展必须解决好民生问题。不注重人民生命健康的发展，不注重法治建设和社会公平正义的发展，不但解决不了民生问题，反而会加剧社会矛盾，损害人民的权益，阻滞社会的发展。如何从根本上解决好民生问题，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使人民群众的基本民生要求得到保障，对于构建和谐社会、巩固党的执政地位、实现可持续发展具有十分重要的意义。关注民生、保障民生、改善民生，必须作为当前地方人大及其常委会促进发展最紧迫、最重要、最关键的任务，切实抓紧、抓好。习近平总书记“五大发展理念”的提出，为地方各级人大及其常委会从根本上解决民生问题指明了方向，也为人大在推进民生问题的解决中发挥作用指明了方向，坚持把关注和改善民生作为推动改革发展稳定的着力点，找准监督方向，扭住监督关键，抓出监督成效。
（一）一定要围绕发展和民生工作开展监督
创新、协调、绿色、开放、共享发展理念是以习近平同志为核心的党中央从新时期、新阶段党和人民事业发展全局出发，提出的重大战略思想。牢固树立和认真落实“五大发展理念”，是做好新时期地方人大促进发展工作的首要指导思想。一是加强对宏观经济运行情况的监督。把握“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的根本要求，坚持速度与质量、发展与民生、增长与环境、经济与社会有机统一，加强对宏观经济运行情况专题调研，对“十三五”规划、国民经济和社会发展计划执行情况的监督，从政策支持、保障措施等方面促进经济运行质量的提升和发展方式的转变。要跳出按惯例行事的套路，进一步完善监督制度，规范预算审批程序，实现预算过程监督。要严格按照监督法的规定，着重加强对重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算执行情况、财政转移支付情况、财政补助资金的安排和使用等情况的监督，促进预算资金合理安排，加强部门预算编制和执行情况的监督，确保公共财政每一分钱都用到促进经济发展和改善民生上来。二是加强对事关转型发展的重大事项的监督。突出支持经济发展工作的重点，支持做大民生“蛋糕”。围绕转变经济发展方式，立足地方特色资源和优势产业，强化支柱产业招商引资和项目建设情况的监督。加强对招商引资政策特别是扶持新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业发展、企业自主创新政策措施的贯彻落实和特色专业产业园区配套建设等方面的监督，以项目增量推动发展转型，促进产业结构进一步优化升级。加强对重点项目工程建设的监督，督促和支持有关方面优化项目建设服务，要加强对人大批准的政府投资建设项目专项贷款资金使用情况监督，力求用最少的钱办最好的事。加强节能减排和环境保护的监督，支持发展循环经济、低碳经济。要围绕发展现代农业，加强对农村土地流转、农业产业化经营、农业科技推广、农业综合生产能力建设等方面的监督，加快新农村建设的步伐。三是加强城乡统筹发展的监督。加快推进新型城镇化是带动区域协调发展、城乡协调发展的重要途径，也是增加投入、拉动消费、优化结构、改善民生的重要载体。要强化城乡建设规划执行、主城区和小城镇、中心村、集中居住点的建设与管理、新型社区建设、城乡交通建设、城乡环境整治等工作的监督，重点加强城镇道路、给排水、污水和垃圾处理、绿化、停车场、健身休闲等公共服务和活动设施建设的监督，促进完善城市功能，提升城市品位，改善人居环境，以新型城镇化建设推进结构调整、转变发展方式。三是加强生态环境建设，关注社会难点热点，维护群众切身利益，改善民生促和谐。把改善民生作为转型发展、提高发展水平的根本目的，始终围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，把社会保障、劳动就业、教育、医疗卫生、保障性住房的建设和分配使用、饮水和食品安全、群众体育和文化生活等作为监督工作的重点，综合运用各种监督方式，着力推动解决民生问题，通过改善民生，为经济增长提供动力。要强化法律监督，加大法律法规贯彻实施情况的监督，促进依法行政，支持政府转变职能，更好地履行社会管理、公共服务等各项职责。要强化司法机关的工作监督，维护公正司法和社会公平正义。要把信访工作作为人大监督的重要内容，加大对涉法涉诉，群众反映强烈、带有共性问题的信访案件的督办力度，用法治手段化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，为转型发展提供良好的法治环境和社会环境。严格执法监督和工作监督，把监督的重点放到环境、食品、药品、安全生产等与人民生命健康密切相关的法律法规的实施上和工作监督上，深入民生第一线，细心体察群众疾苦，着力解决有法不依、执法不严、以权代法、滥用执法权等严重损害群众切身利益的问题，为人民群众排忧解难。
（二）一定要发挥地方各级人大代表作用
注重发挥人大代表来自于人民，同人民群众有着密切联系的优势，引导代表深入人民群众，体察群众疾苦，倾听群众呼声，把人民群众的愿望和利益要求反映到人大和政府，使我们的政策和法律更全面、更准确地反映群众利益。要加强人大代表的学习培训，提高代表履职能力。要强化人大代表建议办理和代表约见制度的建立和完善工作，充分调动代表履职积极性，引导代表更多地关注民生、了解民生、情系民生，为保障和改善民生发挥积极的作用。
一是发挥代表的监督支持作用，为推动转型发展助力。人大代表来自基层，活跃在一线。有不少代表懂得经济工作、熟悉农村工作、实践经验丰富，要重视和发挥好各行各业代表的优势和作用，拓展代表履职的渠道，引导代表紧紧围绕发展方式转变、产业转型升级、重点项目推进、农村改革发展、生态文明建设、体制机制创新等事关全局的重大问题，广泛深入调研，善于发现和分析问题，有针对性地提出解决问题的意见和建议，充分发挥人大代表在推动转型发展中的参与决策、建议参谋、监督支持作用。
二是发挥代表的桥梁纽带作用，为推动转型发展铺路。人大代表与群众接触最密切最广泛，最能直接、及时、有效地了解群众的所想、所需、所急、所盼。要发挥人大代表来自群众、群众信任的优势，通过代表更好地了解民情、听取民意、集中民智、凝聚民心。要始终把保障和服务代表履职放在首位，完善挂牌履职、履职档案等代表履职的激励机制，健全各级代表联动履职机制，促进代表很好地起到上情下达、下情上传、反映民意、宣传政策、释疑解惑、化解矛盾的作用。
三是发挥代表的示范带动作用，为推动转型发展添彩。人大代表具有广泛性和代表性，代表的一言一行都会对群众产生积极影响，他们干事创业都会在群众中产生强大的引导效应。要注重发挥代表的示范带动作用，鼓励和支持经济界、企业界代表兴业创业，调动代表参与、服务转型发展的积极性，形成推动经济发展方式转变的强大合力。
（三）一定要畅通民意表达渠道
地方人大及其常委会要进一步畅通渠道，倾听民声，吸纳民意，以实现和维护广大人民群众的根本利益作为监督工作的出发点和落脚点。地方人大及其常委会及时发现和总结群众在社会实践中的成功做法，充分利用人代会、常委会会议、主任会议及专题会议、座谈会等形式，健全监督机制，提高监督水平，为群众立好言、代好言、建好言。在制订年度工作要点、进行专题调研、组织代表视察、开展代表活动时，紧紧围绕老百姓最关心、最直接、最现实的民生问题开展调查研究，深入基层，深入群众，广泛倾听老百姓的呼声、愿望和要求，关注全区困难群众和弱势群体的生产生活，如实反映他们的困难和要求，力所能及地为他们排忧解难。
各种渠道征集的社情民意，大多是群众要求解决具体问题的意见，但人大不能直接处理具体事务，而是应该严格按照法定权限，采取多种形式向“一府两院”和有关部门反馈，转交办理，并依法监督落实。努力做到既不越位、也不缺位。具体来说：一是要把群众普遍关心的、反映最强烈的、事关群众切身利益的重点难点问题，列入常委会年度监督计划，通过开展视察、执法检查、调研等方式依法监督，并以视察报告、执法检查报告或专题调研报告等形式向“一府两院”及政府有关职能部门提出具体的意见建议，综合各方面的资源共同促进问题解决。如，食品安全是近年来群众最关心的问题之一，在群众反映的问题中占了很大比重。对此，各地人大通过视察、调研、专题询问会等方式进行监督，有效强化了政府及相关职能部门的食品安全监管责任意识，对保障食品安全、维护人民群众的生命安全起到了积极作用。二是对人代会期间代表提出的各类议案建议，通过组织政府各职能部门召开集中交办会议，明确承办职责和要求，将代表的每一条建议都落到具体的政府职能部门或单位。三是对下基层走访代表和群众过程中发现的问题，常委会可通过与相关部门领导人约见、召开座谈会、专题调研等形式，提出建议，督促解决。特别是地方人大常委会的领导干部通过走访调研和体验群众生产生活，了解掌握群众关心的民生实事问题，与相关部门和领导反映，促使部分问题得到快速解决。四是要充分发挥好人大代表工作室、民情联络室的作用。人大代表工作室、民情联络室是在人大代表小组内，按一定选区建立起来的又一新的代表活动组织形式，是地方人大代表又一新的履职平台。这样的形式使代表履职的区域更集中，联系选民更直接，面对的问题也更实际，便于代表直接了解本选区的民情民意，也有利于接受选民的监督，同时，也为人大系统新增了一条搜集民情民意的渠道。五是要发挥地方人大民意平台作用。随着信息科技的发展，地方人大常委会也有了自己的网站、杂志等宣传平台，在宣传自己工作的同时，也应设立民情热线、主任信箱、举报平台等，主动拓宽民意表达渠道。六是重视人大信访工作。地方人大及其常委会要把加强人大信访工作，作为联系群众、了解社情民意，督促“一府两院”依法行政、公正司法、化解矛盾、解决群众关心的“热点”问题，构建稳定和谐社会环境的重要渠道，在与地方党委、政府和“两院”信访部门密切配合的基础上，按照人大信访工作的规定，坚持重要信访领导阅批（接访）、分级负责、归口办理、跟踪督办、上下结合等制度，认真答复、办理和解决人民群众的意见和要求，不断提高办理工作的实效，化解矛盾，努力营造民主团结和谐稳定的社会环境。此外，对群众的来信来访反映的问题，定期做好综合分析，为人大常委会决策和“一府两院”开展工作作参考。七是关注新闻媒体热点报道，把人大法律监督和舆论监督、社会监督有机结合起来。
三、融入发展大局是地方人大促进经济社会发展的着力点
党的十八大进一步强调支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。习近平总书记多次强调经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设要五位一体，总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断拓宽生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。地方人大及其常委会必须更加自觉地把统筹兼顾作为深入贯彻落实“五大发展理念”的根本方法，坚持一切从实际出发，正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、内部发展和对外开放，统筹各方面利益关系，充分调动各方面积极性，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，按照“党委决策在哪里，人大就将工作重点放在哪里”的工作思路，创新工作机制和工作方法，主动融入发展、助推发展。实现良好的政治效益、经济效益和社会效益，不断开创人大监督工作新局面。
（一）解放思想融入建设发展大局
思想是行动的先导。人大工作融入发展大局，首先还是要解放思想、更新观念。坚持以促进发展作为人大工作的出发点，努力将人大资源转化为地方的发展资源，人大优势转化为地方的发展优势，人大活力转化为地方的发展活力。牢固树立发展为首、发展为重、发展为大的思想，把想发展、议发展、服务发展、参与发展当作人大义不容辞的责任，坚决摒弃“二线”思想，把工作阵地前移，勇于到经济社会发展的主战场发挥作用。其次，要把握全局，准确定位。改变那种“就人大工作抓人大工作”的传统观念，要“跳出人大范围来谋划人大工作”，始终站在全局和战略的高度，根据党委的决策部署人大工作，切实增强工作的预见性、主动性和系统性。第三，要找准人大工作与党委中心工作的结合点、与政府工作的融合点，在履行重大事项决定权、监督权、任免权等职责的过程中，把加快发展的要求具体化，发挥人大工作在推动发展上的凝聚力和创造力，实现人大工作成效的最大化、最优化。
（二）依法履职融入建设发展大局
人大工作融入发展要通过发挥人大作为地方国家权力机关的重要职能作用来实现，使履职过程沿着科学发展的轨道，与党委同向、政府同力、人民同心，切实做到有机融入。地方人大及其常委会要以科学发展观为指导，抓住带有根本性、全局性、长远性和人民群众普遍关注、反映强烈的问题，抓住党委、政府在推进中有难度，需要通过人大支持并动员方方面面力量共同解决的问题，认真开展执法检查、听取和审议专项工作报告和专题调研工作，对重大事项适时作出决议、决定，并督促“一府两院”和有关方面认真贯彻落实。地方人大及其常委会对政府的支持要融入到监督之中，将事关全局跨越发展的重要事项作为监督重点，以支持的方式开展监督，从支持的角度部署监督，把单纯的监督变为对工作的支持，把政府用行政手段难以解决或不便解决的问题，通过人大代表视察或执法检查等多种方式，运用法律手段，推进工作的开展和问题的解决。地方人大及其常委会在坚持党管干部与人大依法任免相结合原则的前提下，要注重考察任免对象在科学发展方面所具备的素质，看其是否具备科学发展的思想水平、决策水平和执行能力。对那些具有科学发展的执政理念、民主决策的作风、真抓实干的领导干部建议党委放在重要岗位重点培养，优先使用。
（三）促进效能建设融入建设发展大局
一要深化认识，提升境界。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，处在民主法制建设第一线，与经济社会发展息息相关。要纠正和克服人大不主抓经济工作、对转型发展难有作为的思想，树立强烈的责任意识，明确转型发展的理论内涵、目标任务、具体措施，明确人大工作在转型发展中的定位和作用，主动围绕促进经济发展方式转变发挥好人大职能作用。二要加强学习，增强能力。进一步掌握做好人大工作的基本功，努力做到“三个精通”：一是精通法律法规。系统学习和掌握宪法、地方组织法、代表法、选举法、监督法等规范人大工作的基本法律，正确地履行法定职责。二是精通人大业务。深入研究新时期人大工作的规律和特点，熟练掌握人大工作业务，保证人大工作健康规范有序。三是精通方针政策。学习领会中央的方针政策，抓住和找准人大工作与中心工作的结合点，使党委的意图和主张在人大工作实践中得以体现、得到促进。三要改进作风，求真务实。要紧密结合事关经济发展方式转变的重大问题和群众普遍关注、反映强烈的民生问题，深入群众，深入一线开展调查研究，从促进转型发展的战略高度找准问题，提出可行的解决问题的对策和措施，为加快转型发展提供决策参考和依据。加强机关效能建设，对工作任务进行细化分解，落实责任，实行岗位目标考核，充分调动人大工作者的主观能动性，推动工作创特色、争一流。
（作者系巴彦淖尔市人大常委会农牧业工作委员会副主任、市人大工作研究会个人理事）
