赵建忠
对财政预算的审查监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，是人大及其常委会的一项重要工作内容。2004年撤盟设市以来，市人大及其常委会对财政预算审查监督工作高度重视，几任常委会领导都把它作为工作的重中之重来抓，在严格执行法律规定的前提下，学习借鉴外地先进经验积极探索、开拓创新，制定出台了《审查监督市本级预算办法》。市人大及其常委会经过多年努力，财政预算监督工作逐步从起步摸索阶段，进入了规范化运作阶段。审查监督力度不断加大，审查监督的成效也不断提高。
十多年来，我有幸全程参与了市人大及其常委会的财政预算审查监督工作。总结过去，我认为，市人大及其常委会的财政预算审查监督主要取得了以下成效：一是政府预算、预算执行情况、预算调整、决算全部履行法定程序。二是部门预算编制、审查从无到有、逐步细化。三是财政预算、预算执行情况、决算等报告经人大及其常委会审查通过后，全部通过报纸、网络向社会公布。四是人大提出的财政预算安排具体意见得到了较好落实，如行政事业单位职工住房公积金财政补助比例由6%逐步提高到了12%。五是公共财政支出中，未报人大及其常委会批准的支出金额占总支出的比例逐年下降。
但是，也应看出，我市财政预算管理、监督中也还存在不少问题，主要有：
一是预算编制不完整。部门预算编制不完整，主要表现在收支没有真正“脱钩”，部分收入没进年度预算，部分专项资金没反映在部门预算中。这与党的十八大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”要求相比，还有差距。
二是预算编制不细化。有些年度工作安排表述中应该开支的内容，预算中没有相应的安排。预算安排的一些内容，既没有落实到用款单位和具体项目，也缺少明确的分配政策。另外，对一些项目究竟需要多少钱缺乏准确论证，在一定程度上造成了预算执行中不是结余结转大，就是追加调整多。这些问题，表面上看是预算编制问题，实际是部门对工作掌握不清、不细，工作计划性不强造成的。
三是预算编制方法不科学。在编制预算时，国家倡导的“零基预算”法推行阻力非常大，基本上还是沿用传统的“基数加增长”方法。按照“零基预算”要求，在编制预算时，不考虑基期情况，对原有的各项开支都要重新审核。但是，在现实中，往年支出安排基数成为各地区各部门既得利益，不论合理与否都难以改变，致使财政资金不能合理配置，也造成了各部门之间苦乐不均。
四是预算决算不透明。财政预算草案、部门预算打“机密”字样，只在小范围发放，多数人大代表看不到，代表的知情权、审查权没有得到充分保障。财政预算收支表、部门预算、财政决算、部门决算没有向社会公开，不利于群众监督其规范执行。
五是预算执行不严格。预算执行的随意性较大，主要表现为：部门支出追加极为频繁，临时性支出多等隐性分配或二次分配屡见不鲜，预算科目之间的资金调剂过于自由，预算资金挤占挪用现象时有发生。
六是监督手段不强硬。对人大初审中发现的预算问题该如何处理，法律没做具体规定。市人大的作法是，预算初审后，就较大问题与财政部门面对面沟通，或书面反馈，督促其在预算编制、调整中加以改进。柔性的监督多，硬性的监督少；建议性的监督多，强制性的监督少。这种方式也取得了一定成效，但实质性效果不够突出。另外，财政预算草案有时在市委常委会研究后才提交人大，人大审查时放不开手脚。
以上问题的存在，就全国而言，具有一定的普遍性。总结过去，展望未来，我认为，今后我市的财政预算监督可以考虑从以下几个方面进行探索和创新。
一是要完整编制预算。按照党的十八大、十八届三中全会精神，尽快将全部财政性资金纳入预算管理，统筹安排使用。编制综合性财政预算，全面、准确反映土地出让等各项基金收入和支出情况。
二是要细编精编预算。提高部门预算支出项目、专项支出项目编制的准确性，降低预留资金比例。支出预算要落实到具体项目和用款单位，让人大代表明白每笔钱具体办什么事儿。
三是要全面公开预算决算。财政预算收支表、部门预算、调整预算方案、财政决算、部门决算，要让人大代表或人大常委会组成人员看得到、看得懂，经人大批准后全面向社会公开，接受群众监督。
四是要实时监督预算执行情况。通过深入调研、听取工作汇报等方式，了解预算执行中存在的问题，督促有关部门严格执行预算。人大与国库支付中心联网，实时监督财政资金拨付情况，改变人大预算执行监督滞后的局面。
五是延长预算审议时间。人代会应改变重形式性批准、轻实质性审查的局面，安排充足的预算审议时间，必要时采取专题审议、听证会、辩论、询问、质询等方式，对财政预算草案进行深入研究论证，确保预算审查成为人代会中心议题之一。另外，尽量在会前将预算草案、部门预算等材料送给人大代表，给代表较为充分的思考、讨论时间，提前对政府预算进行详细研究。
六是建立预算修正案制度。在人代会前的初审中，人大专委会、主任会议可以提出预算修正案，要求政府对财政预算草案进行修改，对未采纳的意见要作出解释说明。人代会期间，人大代表可以联名提出预算修正案，对大会表决通过的预算修正案要严格落实。
（作者系巴彦淖尔市人大常委会副秘书长、环境资源城乡建设工作委员会副主任、市人大工作研究会个人理事）
