----浅析加强和改进人大司法监督工作的有效方式和途径
苏雅拉图
当前，以“全面依法治国”为重要内容的“四个全面”战略布局在各领域铺开，司法体制改革逐步深化，为适应这一背景，加强和改进司法监督工作，是各级人大亟待探索和研究的重要问题。乌拉特后旗第十一届人大及其常委会认真学习司法监督法规理论，立足工作实际，建立和完善了以“法律监督、工作监督、人事监督”为主要内容的“三位一体”司法监督制度体系。本文旨在整理近几年乌拉特后旗人大在司法监督领域取得的经验和发现的问题，力图为我市其他旗县区人大加强相关工作提供参考。
2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出全面的战略部署。同年十二月，习近平总书记在江苏视察时指出，当前我们要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”。在党中央的领导下，我国的司法体制改革、建设法治中国已进入快车道。
作为国家权力机关，人民代表大会肩负立法、监督、人事任免等重要职责。“司法监督”是各级人大的重要工作任务之一，又因这一工作与广大人民群众切身利益关系密切，因此对于推进依法治国具有重要意义。
2015年，习总书记在接见全国优秀县委书记时指出：“郡县治，天下安”。作为旗县级人大，乌拉特后旗人大及其常委会始终把推动“法治后旗”建设作为工作内容的重中之重，特别是在党中央提出“全面依法治国”的时代背景下，学理论，夯基础，敢创新，勤实践，在推进依法治旗的进程中发挥了重要作用。下文将从三方面简要论述乌拉特后旗第十一届人大及其常委会在加强和改进司法监督中积累的一些经验和发现的问题。
一、认真学习法律法规，夯实司法监督的理论基础
全面依法治国要求“科学立法、公正司法、严格执法、全民守法”，作为国家权力机关，人大不仅是法律的制定者，更应该是法律法规的坚定履行者和法律权威的忠实维护者。这要求人大的各项工作都必须紧密依据法律展开，合法合规合理高效地履行各项职责。后旗人大在开展司法监督工作时，首先要求人大代表、常委会委员以及各专门机构人员认真学习与司法监督有关的法律法规，确保相关工作的开展有法可依、高效有序。
（一）厘清监督对象
顾名思义，“司法监督”的监督对象应是“司法机关”，可是在我国现行法律中却缺少对于“司法机关”的准确界定，这在一定程度上给人大开展司法监督工作造成了困扰。为解决这一问题，后旗人大常委会组织学习了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等相关法律。
根据我国宪法的界定，人民法院和人民检察院被界定为“审判机关”和“检察机关”，两者分别行使“审判权”和“检察权”，并没有提及“司法机关”和“司法权”。与此对应，在人民法院组织法和人民检察院组织法中亦没有使用 “司法机关”、“司法权”等概念。因此从宪法相关法条中寻找对于 “司法监督”的合理解释是十分必要的。
宪法第三条第三款规定了国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。也就是通常我们所说的人大监督“一府两院”的工作。显然政府是法律的执行部门，那么本着务实的态度，在借鉴先进地方人大工作经验的基础上，后旗人大将司法监督的被监督主体确定为“人民法院”和“人民检察院”，此外，还部分涉及公安等辅助司法机关。
（二）把握监督方式
如果说能否准确定位监督对象是人大司法监督正当与否的关键，那么能否准确把握和应用合法的监督方式则是检验人大司法监督效果如何的重要抓手。
根据宪法和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，各级人大及其常委会对于司法工作的监督包括听取和审议“两院”的专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等六种方式。
在具体的监督机制上还包括人大监督的启动、调查和民意收集机制，还有监督结果的反馈、跟踪和评估机制等。只有针对具体监督对象和内容确定合理的监督方式和涵盖全流程的监督机制，才能为最终取得有效的监督成果确立基础。
（三）明确监督意义
党的十八届三中、四中全会分别对全面深化改革和全面依法治国做出了重要部署，在此背景下，全面依法治国从2015年起正式开局、新一轮司法体制改革应运而生。此次改革重在完善司法人员管理制度、职业保障制度，完善司法责任制和推动地方“两院”人财物统一管理。这四项改革与人大司法监督的人事监督、法律监督和工作监督不谋而合。因而，进一步加强和改进地方人大的司法监督对于促进司法体制改革进程、巩固改革成果具有积极意义。
习总书记2015年在主持中央政治局第四次集体学习时强调，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。作为人民选举产生，代表人民群众切身利益的各级人大及其常委会，通过司法监督不仅可以督促相关程序的完善、保障法律实施、促进民生发展，更能够帮助塑造自由平等、公正法治的社会生态。
乌拉特后旗第十一届人大及其常委会正是从为全旗人民打造“法治后旗”这一根本目标出发，按照相关法律法规，找准监督对象，完善监督方式，逐步借鉴先进工作方法，摸索出了“法律监督、工作监督、人事监督”三位一体的监督制度体系。
二、紧密依照法律法规，完善司法监督的制度和运行机制
当前全面深化司法改革的核心是还权于司法者，其很容易导致司法权力运行主体分散化、内部行政监督更加弱化。新形势下，加强和完善各级人大及其常委会的司法监督正当其时。后旗人大在充分学习相关法律法规的基础上，借鉴其他地方人大的优秀工作方法，创新开拓、积极实践，将司法监督的具体内容归纳为法律监督、工作监督和人事监督“三位一体”的制度体系，总结出了法律监督深入化、工作监督常态化、人事监督实质化的工作经验。
（一） 法律监督深入化
人大司法监督体系中的“法律监督”是指各级人大及其常委会对“两院”贯彻宪法、法律、法规、司法解释等情况的监督。在县级人大的具体工作中，这种监督更加现实地表现在对“两院”具体适用法律法条的监督，例如在“同案不同判”这种在群众中引起强烈反响的案例中，要求相关部门改正回复，以确保裁判尺度的统一和审判程序的正当。依据监督法相关规定，人大应坚持“不包办代替”原则，即不对个案审判的过程和结果进行干涉。
近几年来，依据上级人大统一要求并充分结合区域特点，后旗人大首先组织了对于土地承包法、环境保护法、动物防疫法、民族区域自治法、内蒙古自治区蒙医药中医药条例等法律法规的执行情况进行了检查。在检查过程中，采用大量抽查司法机关案卷的形式，对于案件的办理程序、实体处理、法律适用等情况进行了深入有效的监督检查。其次，乌拉特后旗十一届人大及其常委会特别重视法律调研工作，多次指派工作组到基层了解具体法律适用情况，针对一些细节环节的法律法规界定不清或者适用矛盾的情况，根据本地区特点，按照法治理念制定并颁布了一系列“规定”和“意见”，为司法机关的工作创造了良好的环境。
（二） 工作监督常态化
人大司法监督体系中的“工作监督”是指对司法机关工作运行情况进行监督，此处的“工作”并不是指“两院”在检察、审判过程中适用法律的具体工作，而是一种宏观监督、整体监督和方向性监督。它具体包括对“两院”的议事制度、内部职权配置以及司法送达等工作制度的改革情况进行监督。由于“工作监督”范畴内涵盖的监督内容广泛，很多监督事项需要人大相关人员具有较高专业知识，这就在无形中造成了工作监督容易被弱化甚至忽视，因此，切实加强监督的常态化，将有利于保障司法权、检察权的良性运行。
后旗人大在工作监督领域特别强调监督和支持的协调，即通过人大对于司法的监督，为司法机关创造更加便利的工作氛围。这就要求后旗人大转变以往单纯监督的思维方式，把工作监督和积极支持有机的统一起来，这主要通过对“诉访分离”的监督和经费、人员配置监督来实现。例如:2009年后旗法院在人大常委会的帮助和大力支持下，率先在全市实现了司法救助基金的建立。同时，公安机关的办案经费逐年提高并得到了保障。而在督办信访案件方面，近四年来,后旗人大共受理上级转办、当地信访来访案件92起，接待来信来访260人（次），一方面积极化解社会矛盾，维护社会稳定，另一方面缓解了司法机关处理信访工作的压力，为其更加专注地开展司法工作创造了有利条件。
（三） 人事监督实质化
如果说法律监督、工作监督均是对“事”的监督的话，那么人事监督就是专门对“人”的监督，我们强调“依法治国”，归根结底是“人”在“依法治国”，所以在推进依法治国的进程中，打造高素质司法队伍也是不可忽视的重要一环。
人大司法监督体系中的“人事监督”主要是指对行使司法权主体的工作业绩、工作作风、职业操守等任职条件、履职情况进行监督。人大对“一府两院”有人事任免权，可是在现实操作中，各级人大及其常委会常常在人事任命中存在 “橡皮图章”式的“走过场”的现象，这不仅是一种失职渎职行为，更有可能会对司法公正的实现产生不利影响。
乌拉特后旗十一届人大及其常委会坚持严格履行人事任免职责，在人民法院院长、法庭庭长、审判委员会委员、人民检察院检察长、检察委员会委员的任命前，通过开展任前法律知识考试、考察，民主测评和组织见面会等多种形式，让人大常委会委员和人大代表在充分了解任免对象的前提下行使自己的表决权。近四年来，新任命“两院”工作人员63人，免职20人，接受辞去职务3人。
三、对比反思法律法规，明确司法监督的改进方向
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新。当前，广大人民群众对于一些司法不公的问题反映强烈，这就反向促使司法机关提高司法能力建设。作为国家权力机关的人民代表大会，为了回应和满足人民群众对公正司法的利益诉求，同时结合实际工作中出现的具体问题，现就改进人大司法监督工作的路径和方向谈谈自己的想法。
（一）深度协调对“人”对“事”的监督，确保人大监督司法工作的质量和成效
如上所言，人大对于司法工作的监督大体可以分为对“事”的监督以及对“人”的监督。两者本应是“司法监督”这一个事物的两个方面，具有内在的统一性，可是在实际操作中却在不同程度上存在着偏重对“事”的监督而忽略对“人”的监督的情况。
针对这一现实，包括后旗人大在内的基层人大应该在坚持既有对“事”监督力度不变的情况下，进一步探索改进加强对“人”监督的方式方法。首先可以利用网络平台，实现“两院”法职人员基本信息数据库与人大常委会及相关工作委员会的动态信息互通共享，为人大在司法监督过程中，特别是内司委在受理群众举报、控告、申诉案件过程中为及时发现和掌握法职人员不依法履职情况提供便利。其次可以制定人大内司委关于监督法职人员履职的专门工作程序，定期开展法官、检察官履职评议等。只有促进对“人”对“事”监督的深度协调，才能保证人大的司法监督工作“到位而不越位”。
（二）进一步发挥人大代表的主体作用，保持人大司法监督的人民性和权威性
人大的司法监督实质上是人大机关代表权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行的监督，其合法性和法律效力源自人民的授予，人民性和权威性是其根本属性。可是目前由于后旗部分人大代表相关专业知识水平参差不齐、总体较低，加之对于相关工作的了解不够，导致人大代表参与司法监督的积极性不高。
针对这一情况，后旗人大借鉴其他地方人大的经验，首先在每年人代会期间要求参会代表参与内司委组织召开的“两院”工作报告专题审议会；其次可以根据代表的专业情况、教育水平进行均衡分组，将有法学背景的代表分配到各个组中，带动小组学习讨论；最后，可以适当增加人大代表旁听庭审的人数，促使大家更直接地了解司法机关的工作情况。
（三）不断加强内司委的组织建设和人才培养，激发监督司法工作的活力
人大内司委肩负着协助人大及其常委会对“两院”依法开展监督工作的重要职责。但是目前后旗人大内司委依旧存在着专业人才短缺的问题，由于地缘因素影响，很多优秀高校法学毕业生或者在法学领域拥有丰富经验的个人不愿意在后旗工作，这也成为制约后旗人大司法监督发展的主要障碍。
针对这一情况，人大应主动寻求旗委组织部以及上级人事部门的支持，通过“大学生支援西部计划”等形式把相关专业人才吸收到人大专业队伍中来。通过远程教育和举办专业知识讲座等多种形式加强对现有工作人员的培养，使他们逐步成为司法监督的行家里手。
（作者系巴彦淖尔市乌拉特后旗人大常委会主任、市人大工作研究会单位理事）
