对设区的市如何行使地方立法权的几点思考
白 健
党的十八届四中全会明确了地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权后，新修订的《立法法》将制定地方性法规的权力下放到所有“设区的市”。这是建设中国特色社会主义法治体系的重大举措，同时也给设区的市的工作带来了新的挑战和机遇。如何行使好地方立法权，确保立法质量，立良法、出精品，已成为摆在我们面前需要认真思考的一个崭新课题。
一、充分认识设区的市行使立法权的重要意义
党的十八届三中全会提出了“推进国家法治体系和治理能力现代化”的目标任务。党的十八届四中全会又对全面推进依法治国作出重大部署，提出了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。依法赋予设区的市地方立法权，不仅为实现上述目标任务提供了基本途径和重要手段，也为我国地方法治建设树立了一个新的里程碑，其意义重大。
(一)有助于完善中国特色社会主义法治体系。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。立法先行不仅要求立法在制度建构上要先行一步，发挥立法的引领和推动作用，同时，也意味着立法体制本身要适应法治体系建设的客观需要。新《立法法》赋予全国280多个设区的市地方立法权，允许通过实施性立法、自主性立法、先行性立法，对上位法进行细化补充，并鼓励在特殊领域通过先行先试积累经验，既在数量上直接扩充了法律体系的内容，也在形式上优化完善了法律体系的结构层次，为法治实施提供根本遵循，有助于加快推进中国特色社会主义法治体系建设。
(二)有利于推进全面深化改革。党的十八届四中全会《决定》指出“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。习近平总书记也多次强调“凡属重大改革都要于法有据。”随着市场经济的快速发展和城市化进程的纵深推进，设区的市是我国改革创新较具活力的区域，也是推动全国性改革的重大引擎。赋予设区的市地方立法权，不仅能根据本地实际细化上位阶法的规定，而且可以遵循中央和省、市、自治区党委关于全面深化改革的要求，通过地方立法积极调整社会关系，妥善解决本地区事务，着力推动改革创新，为国家立法提供宝贵的实践经验。
(三)有益于保障和改善民生。新修订的《立法法》规定，设区的市的人民代表大会及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。虽然设区的市地方立法权是有限的，但城乡建设与管理、环境保护都是关系民生问题的热点和难点，涉及到人民群众的切身利益。通过行使地方立法权，正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，统筹兼顾不同方面的利益，从法规制度上更好地体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。
二、行使地方立法权需把握的原则
新形势下，设区的市人大及其常委会和市人民政府要担当起新的历史使命，行使好立法权，必须深刻领会党的十八大和十八届三中、四中全会对立法工作提出的新要求，抓住提高立法质量、急用先立、解决实际问题这个关键，扎实开展地方立法工作，重点把握和遵循以下几个主要原则。
(一)坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。党领导人民制定宪法和法律，是党的领导在社会主义法治建设的具体体现，也是经过长期实践证明的立法工作的一条根本原则。就设区的市立法而言，必须始终贯彻正确的指导思想，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会普遍遵循的行为规范和活动准则;要紧紧围绕党委的工作大局，积极谋划和开展立法工作，科学制定立法规划和年度立法计划，突出立法重点，使立法准 确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系;要完善向党委请示报告制度，凡地方立法涉及本行政区域内重大体制、政策调整和地方性法规制定、修改中的重大问题等，必须由人大常委会党组报党委讨论决定。
(二)坚持维护法制统一。我国宪法明确规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。地方立法必须在法律规定的权力范围内，就法定的有关事项，按照法律所规定的程序进行，在立项、调研、起草、审议等各个环节都要加强合法性审查，做到不与上位法的规定相抵触，不与上位法的基本原则和基本精神相违背，不能同位法之间互相矛盾，以保证社会主义法制的统一和尊严。
(三)坚持反映人民意志。立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，充分保障人民权益，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，这是《立法法》在总则中明确规定的内容，也是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。因此，在地方性法规和规章草案的调研、起草、审议、修改过程中，都要尊重人民的主体地位，以人为本、立法为民，采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见，保证立法活动充分发扬社会主义民主。对一些与群众切身利益密切相关的法规和规章草案，还应通过多种形式公之于众，使更多的人民群众参与到立法活动中来，从而使立法能够更好地体现人民意志。
(四)坚持从实际出发。张德江委员长在广东省出席全国地方立法研讨会时强调，地方立法关键是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。这就要求地方立法更应关注本地区的实际情况，贯彻“针对问题立法、立法解决问题”的指导原则，准确把握问题的特色和规律，以具体可行的实施方案体现地方立法效果。同时要注意凡属上位法可管用、能适用的不再重复，否则难免增加下位法的负荷、增加地方立法的成本。设区的市应当合理制定立法规划和立法计划，用足用好有限的立法资源，逐步填补立法空白，不使地方立法权扩容丢失意义。
三、扎实推进地方立法工作
开展地方立法，对于绝大多数设区的市来说是一个全新的工作领域。为实现科学立法、民主立法，保证立法质量，使设区的市制定出台的地方性法规立得住、行得通、能管用，笔者认为应着重从以下几个方面做起。
(一)深刻把握《立法法》的精神实质，营造崇尚法治的良好氛围
有立法权的地方人大及其常委会和人民政府要深入学习《立法法》修改的主要内容，准确领会《立法法》修改的重大意义，牢固树立符合《立法法》要求的正确立法理念，注重营造学法、懂法、守法、用法的良好氛围。
一是要树立依法立法的理念。作为刚开始行使地方立法权的设区的市，立法实践经验不足，在法规制度安排上稍不注意就容易发生与上位法抵触或不一致的情况。这就要求我们要切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。要对照《立法法》的新规定新要求，立足本地实际，准确理解和把握地方立法的权限范围，建立健全立法相关制度，完善和创新工作机制与方法，为行使地方立法权打好基础。
二是要树立为民立法的理念。党的十八届四中全会明确提出了以民为本、立法为民的要求。这就是说，立法要体现人民性的要求。要紧紧围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点和人民群众关心的热点开展立法，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来。要处理好公权力与私权利的关系，处理好不同社会群体的利益诉求，切实保障人民的合法权益。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，进一步拓宽公民有序参与立法渠道，通过各种方式更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。
三是要树立科学立法的理念。立法要立足地方实际，遵循改革发展客观规律和法治建设内在规律，科学合理地安排好各项制度，真正发挥立法作为顶层设计的全局性、引领性作用。要始终坚持问题导向，紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松。要体现地方需求、突出地方特色，因地制宜确定立法项目、设定法规内容。要注重提高立法的针对性和可执行性，增强立法的系统性和配套性，统筹立法的前瞻性和实践性，不断提升地方立法的精细化水平。
(二)努力发挥地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用，推动地方立法工作有序开展
有立法权的地方人大及其常委会要切实认识到新形势新任务新要求下的职责使命，敢于担当、善于作为，不断加强对立法工作的组织协调，努力发挥在立法工作中的主导作用。
一是要充分发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用。在立法的全过程，要注意发挥好人大代表和常委会组成人员来自各行各业、了解实际情况、反映群众意愿的巨大优势，保证每届有若干地方性法规提请人民代表大会审议通过，保障人大代表直接行使立法权力，参与讨论决定国家或地方重大制度的设计。要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，把代表议案建议的办理与编制立法规划计划紧密结合起来，邀请相关代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，认真吸收代表提出的意见建议。对列入审议议程的法规草案，人大代表和常委会组成人员要提前开展调研，充分做好准备，积极发表审议意见，不断提高审议质量，力争立出高质量的法，不辜负人民的期望。
二是要推动政府发挥在立法工作中的重要作用。积极推动、督促指导政府及其部门切实履行好立法工作各个环节的职责，是人大发挥立法工作主导作用的重要方面。强调发挥人大主导作用，并不是忽视政府在立法中的重要作用，不是要撇开政府由人大唱“独角戏”。在发挥人大主导作用的同时，要进一步发挥好政府的作用，规范政府向人大提出立法建议的程序，推动政府加强地方性法规起草工作的整体统筹，建立健全灵活畅通的沟通协调机制。要坚持立法规划计划的刚性原则，把好草案有关制度设计的第一关，从源头上防止部门利益化或地方保护主义倾向。人大牵头起草地方性法规时，要邀请政府有关部门积极参与、密切配合，切实发挥他们了解情况、熟悉业务、富有经验的优势。
三是要组织社会各方积极有序参与立法活动。社会各方对立法工作的积极参与是人大发挥主导作用的力量源泉。人大及其常委会要善于组织协调、统筹安排，最大限度凝聚社会共识，为立法奠定最广泛的社会基础。要建立健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，采取多样化的手段和措施，充分调动起社会各方参与立法的积极性和主动性，引导社会各方有序表达立法诉求。要健全立法论证、听证、评估机制，地方性法规公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，完善有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整的咨询协商机制，推动立法工作深入开展。
(三)大力加强立法工作队伍建设，为加快推进地方立法进程提供强有力的组织和人才保障
一是加强思想政治建设。习近平总书记指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民生、加强协调、凝聚共识的能力。”加强立法队伍建设，要把思想政治建设摆在首位，培养造就一支坚定理想信念不动摇、明辨大是大非不糊涂的立法人才队伍。要认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，增强党性修养，坚定理想信念，争做忠诚干净担当的好干部。要坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，以高度的政治责任感、历史使命感和职业自豪感，积极主动做好立法工作。要坚守法治精神和底线思维，善于以法治思维和法治方式推进人大立法工作创新发展。
二是要完善人才培养和任用机制。立法是一项政治性、专业性、理论性、实践性都很强的工作，需要专业机构和高素质的立法专业人才作保障。因此，要立足现有队伍加强业务能力建设，优化人才资源配置，发展现有队伍优势，挖掘现有队伍潜力。要研究人大立法人才成长发展的规律和特点，进行有计划、有组织、多渠道的培训。要积极探索创新立法人才培养和使用机制，着力解决“进得来、用得上、留得住”的问题。要把培养选拔任用立法工作人员纳入统一考虑范畴，多岗位历练培养干部，提高其综合素质和把握大局的能力。要探索采取人大系统法制工作机构上下挂职、交叉挂职等方式，培养立法骨干人才。
三是要多层次的吸纳立法人才。加强立法工作，就要不拘一格，广揽人才。要重视立法人才的综合性要求，注重从实务部门选取贤才，加大力度从基层或“一府两院”有法治实际工作经验并具备一定专业素养的干部中选调一批充实立法工作队伍，探索从符合条件的律师、法学教师、法学研究人员中招录立法人才。同时要加强立法智库建设，通过建立健全立法研究机构等途径和方式，加强立法理论研究，为立法工作提供人才储备和智力支持。总之，要多渠道选拔和网罗优秀立法人才，努力建设一支高素质立法干部队伍，确保立法工作事半功倍。
做好新形势下的立法工作，任重道远、关系重大。作为设区的市，要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，主动作为、开拓创新，不断推动人民代表大会制度与时俱进，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为协调推进“四个全面”战略布局、实现“两个一百年”奋斗目标作出新的贡献。
（作者系巴彦淖尔市人大工作研究会研究员）
