任建勇
加强对预算的审查监督，是人大对“一府两院”最直接、最具体的监督体现。新修订的《中华人民共和国预算法》已于2015年1月1日起实施。新预算法在立法宗旨、全口径预决算、地方政府债务、转移支付、预算公开方面进行了诸多创新；在预决算编制、审查和批准、执行、调整、监督和法律责任方面作了许多完善。人大机关和“一府两院”要全面理解、准确掌握新修订的预算法，不断增强预算管理和监督的法治意识，自觉遵守新预算法的各项规定，不断推进新预算法的有效实施。
一、预算审查监督中存在的主要问题
一是审查时间不充分，审查工作难以从程序性审查向实质性审查转变。按照《预算法》规定，中央预算应在全国代表大会举行45日前提交，地方预算应在地方代表大会举行30日前提交。在具体实践中，这个规定的时间往往保证不了，特别是地方人大专门委员会的初审，往往只能是在开会前的一周内，政府财政部门才拿出预算草案。而且，地方财政预算草案在送审前一般要向政府、党委分别做汇报后才能与人大见面。在短短的不到一周的时间内，人大专门委员会要想对一个涉及到多部门多单位的财政预算弄清楚，并提出初步审查意见是很难的，也是不现实的。
二是审查内容处于抽象化，难以具体化和细化。各级人大在专门委员会初审和大会审议财政预算时，一般是以总预算方案为主要内容，更多了解和审查的是财政预算的大类，而对具体到部门、到具体项目，由于受时间的限制和基础数据不全的影响，使审查和审议者无法进行深入细致的审查和审议。
三是审批方式简单，财政预算约束力不够。人大批准财政预算的决议内容简单，而且，批复只对政府一级，下达到具体部门则由财政部门负责，下达预算的主体与预算的法定审批主体不一致，使各执行部门对预算的法律权威性认识和重视不够，从而，造成财政预算缺乏应有的约束力。
四是监督形式单一、监督手段落后，人大对财政预算执行的监督作用发挥得不够。人大对财政预算的监督形式主要是通过对年度预算和决算的审查来实施，其手段仅靠人工来完成。这种监督已经不能适应当代财政预算执行和决算网络化的需要。
二、积极转变理念，全面贯彻新预算法
新修订的《中华人民共和国预算法》，全面体现了党的十八大和十八届三中全会关于全面深化改革的精神。各级人大及其常委会以及地方政府，要从以下几个方面树立预算监督的新理念。
一是要树立用法律来“规范和约束政府收支行为”的新理念。新法明确了立法的宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，立法宗旨从过去强调预算的分配和管理，转变为强调对政府预算的规范和约束。同时，新法对财政部门在预算编制、预算审查、预算批复、预算调整等方面提出明确的时限要求和约束性规定，增强了可操作性。
二是要树立“全口径预算”“透明预算”的新理念。新法规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，强化了现代预算的完整性，要求全面建立全口径预算制度，政府的收支不再有预算内外之分。新法规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算各自的功能定位、编制原则和相互关系，要求后三者与一般公共预算相衔接，改变了过去财政部门习以为常的单一预算观念。同时，新《预算法》还特别强调了预决算要公开透明，除涉及国家秘密事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、调整预算、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后按规定时限进行公开。
三是要树立“建立跨年度预算平衡机制”的新理念。新法将各级人大对预算审查的重点修改为：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等。还规定，在严禁违法擅自减征、免征、缓征预算收入的基础上，增加了严禁多征和提前征收的规定。规定各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。新法改变了过去“把预算审查的重点放在当年收支是否平衡上”的作法。
四是要树立“无预算不支出、无支出不行政”的新理念。现代预算管理的灵魂是强化预算对政府支出的约束，做到有预算才能开支，有支出才能行政。新法贯穿了对政府预算进行约束的精神，体现了厉行节约反对浪费的要求，确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的一般公共预算支出编制原则。同时，要求在预算执行中，各级政府一般不制定增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。新法还进一步规范了预算调整，明确了预算调整的情形和调整程序。
五是要树立“政府债务必须可防可控”的新理念。新法按照“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，增加了允许地方政府举借债务的规定，但同时也作出了五个限制：一是限制主体，只有经国务院批准的省级政府可以举债；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，省级政府在国务院下达的限额内举债，并列入本级预算调整方案，报本级人大批准；四是限制方式，举借债务只能通过发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律规定之外，不得以任何方式举借债务和提供担保；五是控制风险，举借债务的同时，必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源。这些规定从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，坚持了严格控制地方政府债务的原则，改变了过去“政府债务游离于预算监管之外”的现象，适应了地方经济社会发展的需要。
三、切实改进方式，提升预算监督实效
按照新预算法的要求，我们要进一步增强预算编制的预见性和科学性，规范预算公开和执行，从分配、拨付、使用等各环节，全面、全程加强预算监督，充分发挥财政资金的杠杆作用，使财政资金使用效益最大化，让广大人民群众共享改革成果。为此，要高度重视当前预算编制和执行、审查和监督中存在的问题，积极加以改进，尽快地适应新预算法对规范财政收支管理与监督的各项要求。
一是进一步加强全口径预算。加快完善“全口径”政府预算体系建设，将政府的全部收入和支出按一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算分类纳入预算。新法要求各级财政部门上报审查的预算草案要细化到相应项目。政府本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。过去预算监督不到位的一个重要原因就是预算编制太粗，太宏观。改变这种状况，必须把监督关口前移，从预算编制环节入手，监督财政部门建立全口径预算体系，按要求规范预算编制，细编预算，提高政府及部门预算编制的完整性、准确性和科学性。
二是科学调整预算编制时间。新法规定，省、市、县政府应当在本级人代会举行的三十日前，将本级预算草案提交人大常委会进行初步审查。各级财政部门要科学统筹预算编制时间，提前进行预算编制，按新法规定的时间报送人大常委会审查，实现与本级人代会召开时间的有效衔接。为各级人大及其常委会审查政府预算草案提供时间保障，增强人大依法审查预算的实效。
三是改进预算公开方式。财政预算公开，对于保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权，促进基层预算管理法制化、民主化、科学化，具有重要的意义。新法规定“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。预算公开要以新法规定的时间进行，不断改进公开手段，推行“互联网+政务”，逐步实现实体公开平台资源向网络平台过渡，提高网络化、信息化、集中化水平；不断充实公开内容，在公开政府预算的基础上，进一步公开预算政策、编制依据、执行结果等。研究制定统一的预算公开办法，进一步规范公开内容、标准、方式、程序等。
四是按规定规范预算执行。严格坚持“先有预算，后有支出”的原则，切实加强预算支出管理。各级政府要严格执行本级人代会及其常委会批准的预算，严格按照法定程序和时限及时办理预算执行中调整等事项，严格控制预算调整。要加强财政监督管理制度建设。各级人大常委会要逐步完善财政监督约束机制，强化对重大政策、重点项目和民生事项资金落实情况的监督检查。加大审计部门对财政资金使用情况的审计监督力度，确保财政资金使用的安全性、规范性、合法性和有效性。
五是要加强政府举债监督。新《预算法》提出：“要将政府全部收入和支出纳入全口径预算管理，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外，脱离人大监督”。结合既成事实和未来发展趋势，地方政府债务收支已成为并将长期成为地方政府财政收支的重要组成部分。要严格按新预算法要求规范政府举债，并将政府的各类债务性融资全部纳入预算管理，使其成为全口径预算管理的重要组成部分，有效加大对地方债务收支的管理和控制，进一步加强对债务支出的跟踪管理。
六是加强预算编制审查队伍建设。目前，基层政府财政部门预算编制专业人员不足，人大常委会财经委人员缺少、审查力量薄弱，严重影响了预算的编制质量和审查实效。要根据有关法律法规和上级要求，配足配强相关业务人员，加大学习培训力度，不断提升预算编制和审查监督人员素养和能力，为推进和提高预算审查监督水平提供人才保障。
